自2014年，我國在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，大力推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。經(jīng)過三年的大力推廣與發(fā)展，PPP項目已涉及十八個領(lǐng)域，全國入庫項目1萬多個；已落地的項目中，建筑企業(yè)作為社會資本方中標的占很大比例。隨著我國推進建筑業(yè)的發(fā)展和改革，工程總承包（EPC）也將得到大力推廣，相信將有越來越多的工程總承企業(yè)參與到PPP項目中。于是，PPP+EPC模式應(yīng)運而生。

  由于PPP項目建設(shè)周期長、參與主體多，故需要通過一系列的合同來規(guī)范項目各參與主體之間的權(quán)利和義務(wù)，這些合同就構(gòu)成了一個體系，即PPP合同體系。相應(yīng)PPP+EPC模式也應(yīng)有一個合同體系來保證。通過對多家觀點的借鑒和分析、綜合，結(jié)合現(xiàn)行的相關(guān)政策文件，本文就如何構(gòu)建PPP+EPC模式的合同體系給大家介紹一下。

  一、PPP+EPC模式概念和表現(xiàn)形式

  （一）PPP+EPC的概念

  目前我國對PPP+EPC模式?jīng)]有統(tǒng)一的定義。通俗講PPP+EPC 模式就是PPP與EPC的復(fù)合模式，是指EPC總承包商通過PPP 投融資的方式介入項目，實施設(shè)計、施工、采購等總承包的交鑰匙工程，并且投資企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議，獲得相應(yīng)回報，在約定周期后將設(shè)施移交給政府部門。

  （二）PPP+EPC的內(nèi)涵范圍

當前對PPP+EPC模式的內(nèi)涵存在兩種理解：一種是從PPP項目的合同體系上判斷，認為只要采用了EPC總承包合同的PPP項目都屬于PPP+EPC模式，即廣義上的PPP+EPC模式；另一種是從采購方式上判斷，特指PPP與EPC的合并采購，即通過一次采購程序同時選定PPP社會投資人和EPC總承包單位，也即狹義上的PPP+EPC模式。

  相對來說廣義的PPP+EPC，其覆蓋范圍要廣；狹義的PPP+EPC，其覆蓋的范圍要小，并且被包含在廣義的理解范圍內(nèi)。這兩種理解的主要區(qū)別為參與到PPP項目中的EPC承包商是否同時具有社會投資人的身份。實踐中，作為社會投資人身份參與到PPP項目中的工程承包商（包含工程總承包商和工程施工承包商），有單獨參與的，也有組成聯(lián)合體參與的。綜合分析多方意見，本人比較認可由EPC總承包商作為社會資本方直接參與PPP項目投資，并以工程總承包方式對項目實施建造的組合模式。

  （三）PPP+EPC的表現(xiàn)形式

  根據(jù)我國當前工程總承包資質(zhì)和工程總承包人是否參與項目投資，EPC總承包人參與PPP的形式主要有三種：A.普通社會投資人+工程總承包；B.工程總承包投資人（具有設(shè)計和施工資質(zhì)的總承包資質(zhì)）+工程總承包；C.工程總承包投資人（僅有設(shè)計或施工資質(zhì)的總承包資質(zhì)）+工程總承包。

  二、PPP模式的合同體系

  在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的基本合同體系。

  （一）PPP合同體系的概念

  查詢相關(guān)文獻并檢索網(wǎng)絡(luò)資料，可知當前對“PPP合同體系”一詞均沒有明確的定義。根據(jù)PPP合同體系的語義、邏輯，結(jié)合實踐，我們可以將其理解為：為實施PPP項目的需要，項目參與方在不同的時空依據(jù)確定的方式，協(xié)調(diào)相互權(quán)利義務(wù)的系統(tǒng)合同。

  （二） PPP合同體系的特征

  1.參與主體多。參與主體至少包括政府及其授權(quán)機構(gòu)、社會資本方、項目公司、工程承包商或分包商、金融機構(gòu)、運營商、產(chǎn)品或服務(wù)的購買者、保險公司等；

  2.相互間關(guān)系復(fù)雜。 因參與主體多、時間跨度長、涉及領(lǐng)域多，相應(yīng)的各主體相互間的權(quán)利義務(wù)復(fù)雜多樣，故矛盾、利益糾葛也復(fù)雜；

  3.合同目的指向一致。無論各方如何追求自身利益的最大化，所有的利益來源，都具有唯一性，即只有項目形成產(chǎn)出，才能產(chǎn)生收益，這份收益是眾多項目參與方獲取利益的共同基礎(chǔ)；

  4.各合同之間相互關(guān)聯(lián)與協(xié)調(diào)。 PPP的利益相關(guān)者不限于合同相對方，故各單獨的合同既孤立存在，又相互關(guān)聯(lián)；只有相互協(xié)調(diào)一致才能順利實現(xiàn)PPP項目所追求的目的。

  5.項目合同是整個合同體系的核心基礎(chǔ)。

  （三）PPP合同體系的構(gòu)建原則

  PPP合同體系的構(gòu)成是由項目實施方式及項目的投融資結(jié)構(gòu)決定的。這個內(nèi)在結(jié)構(gòu)形成了PPP合同體系的基本架構(gòu)，故在構(gòu)建合同體系時，必須遵循以下原則：

  1.單個合同必須合法。構(gòu)成合同體系的單個合同必須合法。只有組成體系的單個合同均合法，才能保證相關(guān)合同不因某個合同違法而被認定無效而解除，從而保證合同體系不坍塌。

  2.符合服務(wù)PPP項目的宗旨。體系內(nèi)的所有合同，均以PPP項目為唯一目標和指向，是各個合同的終極目的。若不能實現(xiàn)此目的則一方或雙方可解除對應(yīng)的合同。

  3.保持“上下游”合同的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。所謂“上下游”合同，指各方在合同中的權(quán)利義務(wù)的“傳導(dǎo)”。注重權(quán)利義務(wù)在相互轉(zhuǎn)化過程中的協(xié)調(diào)。比如，項目公司有向用戶收取使用費的“權(quán)利”，該“權(quán)利”實現(xiàn)的結(jié)果是項目公司的“收入”。其累計的收入，應(yīng)該大于項目建設(shè)等費用。項目公司的收費權(quán)，構(gòu)成了項目公司向工程承包方支付工程款的義務(wù)基礎(chǔ)。對于項目公司而言，權(quán)利與義務(wù)之間的轉(zhuǎn)化，不能出現(xiàn)“不協(xié)調(diào)和統(tǒng)一”，即項目公司根據(jù)“權(quán)利”測定的收入，不能低于依據(jù)“義務(wù)”測定的支出。

  4.注重全生命周期的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一不應(yīng)該局限于成立的項目公司，而應(yīng)擴展至項目的全生命周期。在全生命周期中可能會涉及到保險、項目貸款、資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與并購等。

  （四）我國現(xiàn)行的PPP合同體系

  根據(jù)項目的不同特點，相應(yīng)的合同體系也會有所不同。在當前，我國的PPP合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。

  三、我國PPP+EPC模式合同體系

  （一）我國PPP+EPC模式合同特點

  國家財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》將PPP項目的操作劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段。在項目采購階段選定社會投資人并簽訂項目合同。項目全生命周期內(nèi)包含設(shè)計、融資、建造、運營、維護、終止移交等，工程建造僅是全生命周期內(nèi)的一個階段。EPC是工程總承包商對工程項目的設(shè)計、施工、采購等實行總承攬，并完成工程建造。

  通過比較可知，工程總承包商如果僅以工程建造者的身份參與到PPP項目中，則僅能參與其中的一段，即僅完成工程建造；而如果以社會資本方的身份參與到PPP項目中，則參與了項目的全生命周期。無論工程總承包商是否以社會投資人身份參與到PPP項目的建造，其總體都屬于PPP模式。根據(jù)以上特點，在構(gòu)建PPP+EPC模式的合同體系時總體上不能突破PPP模式的基本框架，但應(yīng)根據(jù)不同的社會投資主體身份，設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，以滿足項目的需求。

  （二）我國PPP+EPC模式合同體系組成

  參考財政部制定的《PPP項目合同指南（試行）》中對PPP合同體系的分類，PPP+EPC模式的合同體系也應(yīng)包含PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程總承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同以及產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。在PPP+EPC模式的合同體系中，各個合同之間并非完全獨立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導(dǎo)關(guān)系”。